تحریم اقتصادی آمریکا؛ ارزیابی گذشته و چشم انداز آینده، هادی زمانی، همبستگي ملي ايران

بخش نخست

آوریل 2005

برای 26 سال، تحریم اقتصادی وجه غالب سیاست آمریکا در برابر جمهوری اسلامی ایران (ج.ا.) بوده است. اهداف این سیاست دقیقا چه بوده اند؟ آیا این سیاست در دستیابی به اهداف خود موثر و موفق بوده است؟ تاثیر این سیاست برعملکرد اقتصادی و سیاسی ج.ا. چه بوده است. این سیاست تا چه حد موجبات تغییر رژیم را فراهم آورده است؟ تاثیر آن بر رفتار رژیم در عرصه های سیاست خارجی و داخلی چه بوده اند؟ آیا در مهار رژیم ج.ا. موفق بوده است؟ عوامل تاثیر گذار بر عملکرد و کارآمدی این سیاست کدامند؟ اگر این سیاست از موفقیت لازم برخوردار نبوده، دلایل آن چیست؟ برجسته ترین ضعف ها و کاستی های آن کدامند؟ اساسا، معیارهای سنجش چیست؟ بالاخره، چشم انداز تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. چگونه است؟ آیا به تحریم همه جانبه خواهد انجامید، یا اینکه بسته به موفقیت مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا با ج.ا. با سرعت یا آهسته برچیده خواهد شد؟ نوشته حاضر نگاه کوتاهی به این پرسشها است.

ارزیابی حاضر حاکی از آن است که سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. هزینه هنگفتی را بر ایران تحمیل کرده است. اما علیرغم این هزینه سنگین، تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. در نیل به اهداف خود، یعنی تغییر رژیم، مهار رژیم و تغییر رفتار رژیم از موفقیت کمی برخوردار بوده است. این امر دارای دلایل متعددی است که مهمترین آنها عبارتند ازچندگانه و ناهمساز بودن اهداف سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا.، عدم تناسب بین اهداف و ساختار تحریم های مزبور، بی توجهی به ویژگی ها و ساختار سیاسی ج.ا. و مهمتر از همه، عدم موفقیت آمریکا در جلب حمایت جامعه جهانی، به ویژه اتحادیه اروپا برای تحریم همه جانبه ایران.

برای تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. بسته به نتیجه مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا با ج.ا. میتوان چشم اندازهای متفاوتی را متصور شد. از یکسو، تشدید بحران هسته ای ایران با بالا بردن هزینه تداوم بحران و افزایش منافع حل آن میتواند به الغای کلیه تحریم ها علیه ج.ا. در چارچوب یک معامله بزرگ بین آمریکا و ج.ا. بیانجامد. در شرایط حاضر پیشبرد این سیاست با موانع متعدد و بسیار سختی روبرو است. با اینهمه نمیتوان احتمال پیشرفت آنرا نادیده گرفت.

در یک سناریوی محتمل تر، چنانچه مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا با ج.ا. به نتایج موفقیت آمیزی بیانجامد اما سایر مشکلات ج.ا. با آمریکا ادامه یابد، آمریکا فرصتی بدست خواهد آورد تا در عین دادن امتیازاتی به ج.ا. در چارچوب موافقت نامه نهایی اتحادیه اروپا، سیاست تحریم اقتصادی خود علیه ایران را تعدیل کند، ساختار آنرا بهینه سازد و هزینه اقتصادی و سیاسی ادامه آنرا برای آمریکا به حداقل برساند.

از سوی دیگر، بحران هسته ای ج.ا. در صورت شکست مذاکرات اتحادیه اروپا و همسو شدن سیاست اتحادیه اروپا و آمریکا در برابر ج.ا. برای اولین بار تحریم اقتصادی همه جانبه ایران را به یک سناریوی مطرح و جدی تبدیل خواهد کرد. تحریم همه جانبه ایران، علیرغم کلیه دشواری های آن، در صورت شکست مذاکرات هسته ای، راه کاری شدنی و محتمل است که میتواند به ویرانی ایران بیانجامد. تجربه عراق حاکی از آن است که تحریم همه جانبه ایران، حتی اگر با موفقیت انجام پذیرد، ممکن است موجب تغییر رفتار و یا تغییر رژیم ج.ا. نگردد و نهایتا به حمله نظامی به ایران منجر گردد.

بخش نخست این نوشتار بررسی مختصری است از شرایط بین المللی سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا.، عوامل تاثیر گذار بر آن و معیارهای سنجش عملکرد آن. بخش دوم نگاه کوتاهی است به تاریخچه تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. همراه با ارزیابی عمکرد و میزان موفقیت آن. قسمت پایانی به بررسی چشم اندازهای تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. و ارزیابی پیآمدها، هزینه ها و مخاطرات احتمالی آن میپردازد.

1. الگوی نظری

تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. متاثر از عوامل متعدد و پیچیده ای است. لذا، ارزیابی عملکرد و موفقیت این سیاست مستلزم یک چارچوب نظری منسجم است. این الگوی نظری میبایست به شرایط جهانی سیاست مزبور توجه داشته باشد و معیارهای عملی و روشنی را برای ارزیابی این سیاست در اختیار بگذارد. از سوی دیگر میبایست رابطه و سازگاری بین اهداف و ساختار تحریم ها را نیز مد نظر داشته باشد.

شرایط جهانی

طی دو دهه اخیر استفاده از تحریم اقتصادی به عنوان ابزاری جهت مهار رژیم های سیاسی و تغییر رفتار و ماهیت آنها به سرعت گسترش یافته و کاربرد آن دستخوش تحولات ژرفی گردیده است. سه پدیده کلان بین المللی در ایجاد این تحولات دارای تاثیرات چشمگیری بوده اند:

· جهانی شدن
· پایان جنگ سرد
· واقعه 11 سپتامبر

روند جهانی شدن دارای تاثیرات مهم و چشمگیری بر میزان و چگونگی کاربرد تحریم اقتصادی بوده است. روند جهانی شدن با ادغام فزاینده اقتصادی، سیاسی و فرهنگی کشورها، مرز بین سیاست داخلی و خارجی را کم رنگ کرده، سرنوشت اقتصادی و سیاسی کشورها را به یکدیگر وابسته کرده است. برای مثال، در فاصله 1970 تا 2000 سهم صادرات در تولید ناخالص ملی آمریکا متجاوز از دو برابر شد[1]. در زمینه سرمایه گذاری مستقیم خارجی این افزایش به مراتب شدید تر بوده است. این امر یکی ازعلل پایه ای علاقه آمریکا به استقرار ثبات سیاسی و گسترش اصلاحات سیاسی در کشورهای توسعه نیافته است. در اقتصاد جهانی، بروز بحران در یک نقطه میتواند با سرعت به سایر کشورها منتقل گردد و ناکارآمدی یک کشور یا منطقه درجذب سرمایه و توسعه اقتصادی میتواند آهنگ توسعه اقتصادی سایر کشورها و مناطق را کند سازد. لذا، روند جهانی شدن با افزایش چشمگیری در استفاده از تحریم اقتصادی بمنظور تغییر رفتار و ماهیت رژیم های سیاسی همراه بوده است.

از سوی دیگر، جهانی شدن و افزایش رقابت بدین معنی است که هر کشور میتواند نیازهای اقتصادی و سیاسی خود را از منابع متعدد تامین کند و دیگر سرنوشت آن تنها به یک یا دو کشور وابسته نمیباشد. این امر موجب افت اهمیت و کارآیی سیاست تحریم اقتصادی یک جانبه و افزایش اهمیت تحریم های چند جانبه گردیده است. در شرایط نوین جامعه جهانی، سیاست تحریم اقتصادی در غالب موارد هنگامی موفق خواهد بود که با موافقت و مشارکت کلیه یا اکثر کشورها انجام پذیرد و به اصطلاح همه جانبه یا حداقل چند جانبه باشد. این امر به نوبه خود هنگامی میسر است که انگیزه و منافع تحریم اقتصادی بین المللی و همه جانبه باشد. البته برای اقتصاد نیرومندی مانند آمریکا اعمال تحریم های اقتصادی یک جانبه هنوز میسر است. اما این امر بیشتر در زمینه هایی موفق است که آمریکا در آن از قدرت انحصاری قابل توجهی برخوردار است، مانند بازار سرمایه و تکنولوژی بسیار پیشرفته. به عبارت دیگر، جهانی شدن با تعمیق وابستگی کشورهای جهان به یکدیگر از یکسو موجب کاهش تاثیر تحریم های یک جانبه و از سوی دیگر موجب افزایش ضربه پذیری کشورها در برابر تحریم های چند جانبه گردیده است.

گسترش کاربرد تحریم اقتصادی بمنظور مهار رژیم ها و تغییر رفتار و ماهیت آنها به ویژه پس از پایان جنگ سرد بسیار چشمگیر است. پایان جنگ سرد و فروپاشی شوروی، با حذف محدودیت های ناشی از حضور شوروی موجب شد تا آمریکا از آزادی عمل بیشتری در صحنه سیاست جهانی برخوردار گردد. این تغییر موجب گشت تا انتظار آمریکا از سایر کشورها جهت رعایت موازین مورد نظر آن و آمادگی آمریکا در کاربرد تحریم اقتصادی به عنوان ابزاری برای اعمال این خواستها به میزان قابل توجهی افزایش یابد. لذا، پایان جنگ سرد و فروپاشی شوروی با افزایش چشمگیری در کاربرد تحریم اقتصادی توسط آمریکا همراه بوده است. این تغییر به ویژه در نیمه اول دهه 90 بسیار قابل توجه است. در فاصله 1990 تا 1996 آمریکا در 50 مورد ازتحریم های اقتصادی برای پیشبرد سیاست های خود استفاده نمود[2]. در این مسیر شیوه کاربرد تحریم اقتصادی نیز دستخوش تغییرات قابل توجهی گردیده است. تا سال 1990 استفاده آمریکا از تحریم اقتصادی عمدتا بمنظور کنترل و تغییر سیاست خارجی سایر کشورها، به ویژه کنترل گسترش نفوذ شوروی و جنبش جهانی کمونیسم بود. اما از سال 1990 در 60 در صد موارد هدف اعلام شده آمریکا ازتحریم اقتصادی تغییر رفتار دولتهای مربوطه در زمینه سیاست داخلی، به ویژه رعایت حقوق بشر و دموکراسی بوده است[3].

واقعه 11 سپتامبر نیز دارای تاثیر چشمگیری برروی کاربرد تحریم اقتصادی بوده است. این واقعه موجب پیدایش اعتماد به نفس و عزم تازه ای در افکار عمومی ، نیروهای سیاسی و دولت آمریکا برای استفاده از نیروی نظامی و اقتصادی بمنظور پیشبرد سیاست خارجی آمریکا شده است و ظرفیت افکار عمومی و سیستم سیاسی آمریکا را برای تحمل هزینه و پذیرش چالشهای بین المللی افزایش داده است. تحریم اقتصادی یکی از ابزاری است که آمریکا در این راستا به کار میبرد، به ویژه هنگامیکه اقدام نظامی به علت ملاحظات سیاسی و نظامی آنا میسر نباشد. در این چارچوب تحریم اقتصادی، جانشین، مکمل و شرایط ساز اقدامات دیپلماتیک و نظامی است. واقعه 11 سپتامبر کاربرد تحریم اقتصادی را نیز متحول ساخته است. اکنون دامنه کاربرد تحریم اقتصادی گسترده شده، به این معنی که دیگر محدود به دولتها نمیباشد، بلکه علیه سازمانهای تروریستی، افراد حامی آنها و شرکتهایی که با کشورهای حامی تروریسم به مبادله تجاری اقدام میکنند نیز بکار برده میشود. مهمترین و متداولترین راهکار در این رابطه عبارت است از کشف و ظبط اموال و دارایی های سازمانهای تروریستی و افراد حامی آنها. تغییر دیگر افزایش کاربرد تحریم اقتصادی برای کنترل و جلوگیری از گسترش سلاحهای کشتار دسته جمعی، به ویژه سلاحهای هسته ای است. افزایش کاربرد تحریم اقتصادی برای دفاع از حقوق بشر و دموکراسی نیز قابل توجه است.

عوامل فوق موجب رشد چشمگیر تحریم های اقتصادی همه جانبه گردیده است. تا سال 1990 سازمان ملل تنها در 2 مورد اقدام به اعمال تحریم اقتصادی نمود. اما در دهه 90 تعداد تحریم هایی که توسط سازمان ملل و سازمانهای بین المللی اعمال شد به 11 کشور و چهار حرکت سیاسی افزایش یافت. در سیر این تحولات بازیگران جدیدی نیز وارد صحنه شده اند، مانند گروه فشار بین المللی اسرائیل که درپیشبرد تحریم های اقتصادی آمریکا طی دهه اخیر نقش مهمی برعهده داشته است،.

معیارهای ارزیابی

برای بررسی تاثیر تحریم های اقتصادی میبایست چهار عامل را در نظر گرفت:

1. اثر (impact) یا هزینه تحریم اقتصادی بر روی کشوری که مورد تحریم قرار گرفته است

2. موثر بودن(effectiveness) تحریم در نیل به اهداف مورد نظر- تاثیر تحریم بر رفتار و ماهیت رژیم تحت تحریم

3. مطلوبیت(utility) تحریم در نیل به اهداف مورد نظر، یعنی هزینه تحمیل شده بر کشورتحت تحریم منهای هزینه اعمال تحریم برای کشور تحریم کننده

4. مطلوبیت نسبی تحریم اقتصادی در مقایسه با سایر ابزارهای موجود.

تحریم اقتصادی هنگامی موفق است که اولا هزینه سنگینی بر کشور تحت تحریم تحمیل نماید. دوما، فشار اقتصادی را به فشار سیاسی موثر تبدیل کند و تغییرات مورد نظر را در رفتار و یا ماهیت رژیم تحت تحریم بوجود آورد. سوما، هزینه ای که بر اقتصاد کشور تحت تحریم تحمیل میکند به مراتب بیشتر ازهزینه آن برای اقتصاد کشور تحریم کننده باشد. بالاخره، در مقایسه با سایر ابزار و سیاست های ممکن از مطلوبیت بیشتری برخوردار باشد[4].

اثر تحریم اقتصادی از یک سو به ساختار و مکانیزم تحریم مورد نظر و از سوی دیگر به ساختار اقتصادی کشور تحت تحریم، دسترسی آن به اقتصاد جهانی و توانایی آن در یافتن جانشین های مناسب برای کالاها و خدمات تحریم شده بستگی دارد. با توجه به مطالبی که در بالا گفته شد، روند جهانی شدن موجب کاهش اثر تحریم های یک جانبه شده است.

از سوی دیگر، موثر بودن تحریم اقتصادی در ایجاد تغییرات لازم دررفتار و ماهیت رژیم مورد نظر به عوامل متعددی از جمله ساختار سیاسی کشور مورد تحریم بستگی دارد. به عبارت دیگر، اثر و هزینه اقتصادی تحریم از مکانیزم و پروسه بغرنجی میگذرد تا تغییرات لازم در رفتار و ماهیت رژیم مورد نظر را بوجود آورد (نمودار 1 را ملاحظه کنید). وجود دیکتاتوری به ویژه گونه های ایدئولوژیک، مذهبی و ناسیونالیستی، نبود نهادهای مدنی و نیروهای سیاسی موثرغالبا روند تبدیل اثر اقتصادی تحریم به تاثیر سیاسی و ایجاد تغییرات مورد نظر در رفتار و ماهیت رژیم را آهسته و بغرنج کرده، بسته به توانایی رژیم مورد نظر، آنرا برای مدت قابل توجهی به تعویق میاندازد. از سوی دیگر، هرچه ساختار سیاسی یک کشور بازتر و رقابتی تر باشد، احتمال موفقیت تحریم اقتصادی بیشتر خواهد بود. برای تدوین تحریم های موثر و موفق، درک ساختار سیاسی و ویژگی های کشور تحت تحریم از اهمیت حیاتی برخوردار است.

موفقیت تحریم اقتصادی همچنین به ظرفیت هزینه پذیری کشور تحریم کننده نیز بستگی خواهد داشت که به نوبه خود تابع ساختار و شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن خواهد بود. طبیعتا در شرایط دشوار اقتصادی ظرفیت هزینه پذیری کشور کم و اعمال تحریم های پرهزینه دشوار خواهد بود. از سوی دیگر ناهمگنی سیاسی و وجود منافع متقابل و رقابتهای شدید نیز کار اعمال تحریم های پرهزینه را برای کشور تحریم کننده دشوار میسازد.

سیاست تحریم اقتصادی هنگامی مطلوب است که هزینه آن برای کشور تحت تحریم بسیار بیشتر از هزینه آن برای کشور تحریم کننده باشد. همچنین در موارد استراتژیک موفقیت تحریم میتواند برای کشور تحریم کننده دارای منافعی باشد که میبایست با احتساب احتمال های مربوطه در محاسبه هزینه - منافع تحریم منظور گردد.

بالاخره، تحریم اقتصادی هنگامی یک انتخاب موجه است که نه تنها منافع آن بیشتر از هزینه های آن باشد، بلکه نسبت منافع بر هزینه های آن در مقایسه با سایر ابزار و گزینه ها نیز بیشتر باشد. به عبارت دیگر برای انجام تغییرات مورد نظر در رفتار و ماهیت یک رژیم و یا هر هدف دیگر میبایست ابزار و سیاستی را برگزید که دارای بیشترین نسبت منافع به هزینه باشد.

ارزیابی میزان موفقیت سیاست تحریم اقتصادی کار دشواری است زیرا در بسیاری از موارد اهداف تحریم های اقتصادی چندگانه و بعضا ناروشن بوده و در پاره ای از موارد تحریم ها دارای اهداف اعلام نشده میباشند. همچنین، غالبا اطلاعات لازم و کافی در مورد مطلوبیت نسبی سیاست تحریم اقتصادی (در مقایسه با سایر ابزارها و سیاستها) در دسترس نمیباشد. سوما، تحریم اقتصادی غالبا همراه با ابزارهای دیگر مانند تهدید نظامی و انزوای سیاسی بکار برده میشود و به راحتی نمیتوان گفت که چه مقدار از پیآمد حاصله نتیجه تحریم اقتصادی و چه مقدار آن نتیجه کاربرد سایر سیاست ها بوده است. افزون بر این، تحریم اقتصادی یک کشورغالبا چندین سال به طول میانجامد. طی این مدت گاه تغییرات اقتصادی و سیاسی مهمی، مستقل از تحریم اقتصادی نیز روی میدهند که تاثیر آنها را نمیتوان به راحتی از تاثیر تحریم اقتصادی جدا نمود. برای مثال، طی مدتی که لیبی در تحریم اقتصادی بود قیمت نفت در بازار جهانی شدیدا کاهش یافت. تعدادی از تحلیلگران برآنند که تغییر رفتار لیبی بیشتر ناشی از افت درآمد آن بود تا تحریم اقتصادی آمریکا. در مورد ایران، در نیمه دوم دهه 90 جو سیاسی ج.ا. باز تر از دهه 80 بود، اما این تغییر بیشتر ناشی از تحولات داخلی جامعه ایران بود تا تحریم اقتصادی آمریکا.

در تحلیل نهایی موفقیت سیاست تحریم اقتصادی به معادله هزینه - منافع آن بستگی دارد. برخی از تحریم ها هزینه های بسیار هنگفتی بر مردم کشور تحت تحریم تحمیل میکنند. با این وصف، چنانچه دارای منافع استراتژیک اساسی باشند و از زیانهای سنگین تری جلوگیری نمایند، میتوانند همچنان مطلوب محسوب شوند. از سوی دیگر، هزینه بالای تحریم اقتصادی گاه میتواند ناشی از خطای محاسبه رژیم تحت تحریم، اتخاذ سیاست های نادرست و مدیریت نسنجیده امور باشد تا نتیجه اجتناب ناپذیر تحریم مورد نظر.

بررسی رابطه بین ساختار و مکانیزم تحریم اقتصادی و اهداف آن نیز قابل توجه است. چنانچه اهداف یک تحریم اقتصادی غیر واقع بینانه یا بیش از حد دشوار باشند، تحریم اقتصادی موفق نخواهد شد. به همین دلیل موفقیت تحریم هایی که هدف آنها سرنگونی یک رژیم است دشوارتر میباشد. همچنین، چنانچه زمان پیش بینی شده برای اعمال تحریم اقتصادی بیش از اندازه کوتاه باشد، طبیعتا تحریم مورد نظر موفق نخواهد شد.

در مجموع، تجربه جهانی حاکی از آن است که تحریم های اقتصادی هنگامی دارای بیشترین تاثیر و کارآیی میباشند که چند جانبه باشند. اما اعمال تحریم های چند جانبه هنگامی میسر است که کشور تحریم کننده بتواند پشتیبانی و همکاری موثر جامعه جهانی را جلب نماید. این امر در هر شرایطی امکان پذیر نبوده و به عوامل متعددی بستگی دارد، مانند ماهیت رژیم تحت تحریم، وضعیت اقتصادی و سیاسی درونی آن، موقعیت اقتصادی و سیاسی آن در جامعه جهانی، شرایط اقتصادی و سیاسی جامعه جهانی و شدت و چگونگی رقابت بین بلوک های عمده جامعه جهانی .

انواع تحریم های اقتصادی

تحریم های اقتصادی را بر اساس اهدافی که دنبال میکنند میتوان به سه گروه اصلی تقسیم بندی نمود:

· مهار رژِیم
· تغییر رفتار رژیم
· تغییر رژیم

تحریم های فوق دارای ساختارهای متفاوتی میباشند و ابزارهای اقتصادی را با ترکیب ها و نسبتهای متفاوتی بکار میگیرند. هدف تحریم هایی که بمنظور مهار رژیم تدوین میشوند عمدتا محروم ساختن رژیم مزبور از منابع اقتصادی و جلوگیری از دست یافتن آن به فناوری و تجهیزات مورد نظر است. در صورتیکه تحریمی که برای تغییر رفتار رژیم تدوین میشود میبایست به مجموعه ای از سیاست ها ی تشویقی برای ایجاد تغییر رفتار مورد نظر در رژیم نیز مجهز باشد. از سوی دیگر، تحریمی که هدف آن تغییر رژیم است میبایست بیشترین خسارت تحریم را متوجه دستگاه و هیئت حاکمه و ماشین دولت سازد و همزمان از کانون های سیاسی مخالف رژیم در درون جامعه حمایت نماید. در یک اقتصاد متکی به بخش دولتی، هدف قرار دادن دارایی ها و بخش هایی که منابع مالی هیئت حاکمه را تامین میکنند دشوارتر میباشد. در چنین اقتصاد هایی موفقیت سیاست تحریم اقتصادی غالبا مستلزم کاربرد تحریم های فراگیر و همه جانبه میباشند.

همچنین، ساختار سیاست تحریم اقتصادی میبایست با اهداف و وظایفی که برای آن در نظر گرفته شده است متناسب باشد. در غالب موارد شکست سیاست تحریم اقتصادی بدین دلیل است که تحریم مورد نظر به ساختار و ابزارهایی متکی است که با اهداف سیاست گذاران متناسب نمیباشند.

--------------------------------------------------------------------------------

[1] از 5% با 11% افزایش یافت. برای توضیحات بیشتر به مقاله "ایران: فرصت ها و چالشهای جهانی شدن" در سایت www.iransolidarity.com مراجعه کنید.

[2] M. O’Sullivan, 2003, Shrewd Sanctions, The Brookings Institute, Washington D.C.

[3] همانجا

[4] برای توضیحات بیشتر پیرامون این الگوی نظری به نوشته بالا مراجعه کنید.